Uno dei grandi punti di forza della dimensione comunale è la capacità di adattarsi alle novità. Questo dinamismo garantisce ai comuni la possibilità di svilupparsi in modo lungimirante. Senza temere eguali a livello statale, i 2148 comuni svizzeri statisticamente certificati all’inizio del 2022 ci riescono a meraviglia! La capacità di adattamento è stata palese negli ultimi due anni di pandemia. Nello svolgimento dei loro compiti e nei confronti della popolazione, i comuni hanno dimostrato la loro capacità d’intervento in qualsiasi fase della pandemia di Covid. Ma anche nel modo in cui avvengono le fusioni comunali o nelle diverse forme organizzative che assumono le amministrazioni comunali. Questo primo numero di «Comune Svizzero» del 2022 rivolge lo sguardo all’istituzione comune da diverse angolazioni. Scopriremo che cosa hanno portato effettivamente le ultime fusioni comunali. O che cosa non hanno portato. E in che modo il cantone di Glarona è passato da 25 a 3 comuni undici anni fa. Nel 2022 l’Associazione dei Comuni Svizzeri ACS si rinnova anche sul piano del personale, per quanto riguarda la comunicazione dell’Associazione e la rivista «Comune Svizzero». Da marzo 2022 vedremo volti assolutamente nuovi nel team di comunicazione: una giornalista di lunga data, Nadja Sutter (ex collaboratrice del «Freiburger Nachrichten»), e un giornalista di lunga data, Fabio Pacozzi (ex collaboratore del «Walliser Bote»), daranno nuovo slancio al team dell’ACS con la loro grande esperienza e competenza giornalistica ed editoriale. Non vediamo l’ora di vederli all’opera e diamo loro un caloroso benvenuto nel team dell’ACS! Christoph Niederberger

Nel 1998 il Dipartimento delle istituzioni pubblicava lo studio «Il Cantone e i suoi comuni – l’esigenza di cambiare», che proponeva una fotografia dei comuni ticinesi di allora e promuoveva un’ipotesi di riorganizzazione istituzionale degli enti locali grazie a una riduzione del numero di comuni, che a quell’epoca erano 245. Lo studio metteva in evidenza, specialmente per i comuni più piccoli, una capacità finanziaria e progettuale ridotta e una organizzazione amministrativa insufficiente: ovvero un sotto-dimensionamento strutturale e finanziario che portava a una autonomia limitata. Il Governo ticinese decise allora di promuovere un piano di riforma dell’istituto comunale, con l’obiettivo di ridare al comune delle condizioni quadro favorevoli in cui potesse assumere pienamente il proprio ruolo. Il progetto di riforma istituzionale intrapreso negli anni 1990 poggia oggi su tre assi di intervento principali. Un primo asse interroga la dimensione del comune ed è legato alla tematica delle aggregazioni. Un secondo asse analizza i compiti del comune, e coincide oggi con il progetto di riforma dei rapporti istituzionali «Ticino 2020». Il terzo concerne il quadro normativo che regola il funzionamento del comune. «Al centro dell’intero processo di riforma c’è il comune. E il comune non è un’entità statica, ma dinamica», sottolinea Marzio Della Santa, capo della Sezione degli enti locali (SEL). Sia perché la ripartizione delle competenze tra i livelli istituzionali in determinati ambiti può cambiare, sia perché la società stessa è in continua evoluzione. Anche le aspettative del cittadino nei confronti del comune non sono le stesse rispetto a solo dieci anni fa. Secondo un sondaggio condotto dalla SEL nel 2018 per meglio comprendere il punto di vista della popolazione ticinese sulle aggregazioni, per esempio, emerge che le tematiche ambientali hanno acquisito oggi un peso decisamente importante mentre il moltiplicatore comunale, o l’offerta di determinati servizi considerati ormai come acquisiti, non costituiscono più variabili discriminanti. Secondo Marzio Della Santa, è fondamentale che la riflessione del Cantone nell’ambito della riforma dei comuni tenga conto di queste evoluzioni. «Il comune «economico» degli anni 1990 oggi ha lasciato il posto a un comune che può essere definito «residenziale», un comune la cui missione è quella di garantire la qualità di vita residenziale delle persone fisiche e giuridiche che vi risiedono», spiega. «Ogni comune dev’essere in grado di assolvere tutti quei compiti che gli permettono di garantire ai cittadini il benessere residenziale. In un’ottica di federalismo asimmetrico, i comuni più grandi che soddisfano determinati requisiti possono assolvere anche dei compiti di competenza del Cantone.» Il piano cantonale delle aggregazioni (PCA), strumento strategico adottato dal Governo nel 2018, ipotizza un Ticino composto da 27 comuni. Marzio Della Santa sottolinea una differenza sostanziale tra le aggregazioni della fine degli anni 1990 e dell’inizio degli anni 2000 e le aggregazioni più recenti. «Allora, erano prevalenti le aggregazioni di necessità: molti comuni si sono aggregati laddove non erano più né funzionali né funzionanti. Oggi si può parlare di aggregazioni di opportunità: comuni che funzionano valutano le opportunità che potrebbero sorgere dalla creazione di un comune unico e che difficilmente potrebbero cogliere da soli. Trent’anni di aggregazioni hanno portato a una propensione maggiore all’entrata in materia sul tema, che invece negli anni 1990 suscitava una forte resistenza.» Lo stesso PCA promuove e predilige una «attivazione dal basso» dei progetti aggregativi. Ad oggi sono stati portati a termine 62 progetti di aggregazione, di cui 36 con successo; 20 sono stati abbandonati, e sei sono attualmente in corso. Il numero degli enti locali è passato da 245 nel 1998 a 108 nel 2022, con la creazione di 137 nuovi quartieri. Complessivamente, il Cantone ha mobilizzato per l’attuazione delle aggregazioni 269 000 000 franchi, di cui il 61% per il risanamento finanziario degli ex comuni ed il 39% per lo sviluppo del nuovo comune aggregato. «Questa cifra va messa in relazione con il fatto che la situazione finanziaria dei comuni aggregati è migliore e porta a una riduzione sensibile degli aiuti finanziari del Cantone, al punto che al netto si parlerebbe di qualche decina di milioni di franchi sull’arco di vent’anni», precisa Della Santa. I risultati del già citato sondaggio condotto nel 2018 indicano inoltre che le aggregazioni hanno risposto alle aspettative della cittadinanza, producendo degli effetti positivi sulla qualità di vita. Tra gli effetti indesiderati percepiti emerge in particolare una maggiore distanza tra autorità e cittadini. Anche su questa tematica la SEL si propone di intervenire. Per esempio, promuovendo per i futuri progetti aggregativi un approccio partecipativo che preveda il coinvolgimento non solo delle autorità politiche comunali ma anche della società civile, e questo già a partire dalla fase preliminare. «Oggi si può parlare di aggregazioni di opportunità: comuni che funzionano valutano le opportunità che potrebbero sorgere dalla creazione di un comune unico e che difficilmente potrebbero cogliere da soli.» Marzio Della Santa, capo della Sezione degli enti locali La riflessione sul ruolo e la missione del Comune ticinese si svolge anche all’interno di gruppi di lavoro e discussione misti formati da rappresentanti di Cantone e comuni. La Piattaforma di dialogo tra Cantone e comuni, istituita nel 2008, che si riunisce quattro volte l’anno, e il Simposio Cantone-Comuni, un appuntamento annuale dal 2019 fortemente voluto dal Consigliere di Stato Norman Gobbi, offrono altri spazi di incontro importanti tra i rappresentanti dei due livelli istituzionali. Con il simposio Cantone-Comuni di marzo 2022, dedicato al tema «Il Buon governo dei Comuni», la SEL prosegue la riflessione sulle principali funzioni che caratterizzano gli enti locali: comunitaria – come tenere saldo il collante sociale all’interno della comunità; democratica – come attivare i membri della comunità affinché diventino dei cittadini attivi; politica – come soddisfare i bisogni della popolazione; di servizio – come erogare prestazioni di qualità, efficaci ed efficienti. Riflessioni che troveranno un primo riscontro pratico con il progetto «Buon governo», un esercizio innovativo attraverso il quale ci si propone di analizzare e ridefinire gli strumenti e le procedure di cui dispongono gli enti locali per la gestione della cosa pubblica. I comuni pilota di Faido e di Tresa faranno da apripista durante la legislatura 2021-2024. Luisa Tringale

Con i contributi cantonali alla riorganizzazione amministrativa previsti nel quadro di un’aggregazione, possono essere finanziate consulenze esterne in ambito organizzativo e gestionale, come quella prestata da Tiziana Cappelli per l’aggregazione del nuovo comune di Tresa – nato con le elezioni di aprile 2021 dall’aggregazione di Croglio, Monteggio, Ponte Tresa e Sessa – e del futuro comune di Val Mara – che comprenderà Maroggia, Melano e Rovio e le cui elezioni si terranno il 10 aprile 2022. «Se formalmente la procedura aggregativa si compone di cinque passi istituzionali, si possono identificare due macro-fasi», spiega Tiziana Cappelli. «La prima inizia con i contatti preliminari tra i comuni potenzialmente interessati e si conclude con il decreto legislativo d’aggregazione emanato dal Gran Consiglio. Comincia poi una seconda macro-fase, che potrebbe essere definita strategico-organizzativa e comprende tutto il lavoro svolto dai comuni coinvolti fino alla nascita vera e propria del nuovo comune.» «Tra il decreto legislativo e la nascita formale del nuovo comune non c’è una formula standard», precisa Tiziana Cappelli. L’approccio metodologico da lei proposto e condiviso dalle commissioni di studio, spiega, si è basato su alcuni capisaldi. Innanzitutto, sulla volontà di giocare d’anticipo, per garantire la funzionalità dei servizi a partire dal primo giorno di vita del nuovo comune. Un traguardo raggiunto per Tresa, dove ci si era posti l’obiettivo di ottenere, prima dell’aggregazione, l’unificazione dei processi di lavoro, introducendo (per tre comuni su quattro) un nuovo software gestionale, migliorando il processo di archiviazione elettronica e avviando un sistema di gestione della qualità. Uno sforzo assunto dalle quattro amministrazioni comunali, fra l’altro, in un momento particolarmente impegnativo, considerando la mole di lavoro supplementare generata dalla pandemia. In secondo luogo, si è ricorso a procedure di consultazione e di coinvolgimento attivo dei dipendenti, dapprima con interviste individuali e poi con l’istituzione di gruppi di lavoro. In terzo luogo, si è prestato attenzione a evitare decisioni eccessivamente vincolanti per il futuro comune. «Più avanzano i lavori nella preparazione del comune che verrà, più ci si chiede quale sia il corretto limite nel prendere determinate decisioni», commenta Tiziana Cappelli. «Sarà compito dei nuovi organi politici adottare i regolamenti comunali preparati dagli addetti ai lavori dell’aggregazione, così come rinnovare o assegnare nuovi mandati.» Infine, si è voluto implementare una strategia di comunicazione interna ed esterna con incontri periodici con i rappresentanti politici, i dipendenti e, laddove possibile, con la popolazione. Si è provveduto a comunicare attraverso i media, questionari e sondaggi, bollettini informativi e un sito internet destinato ad accompagnare il progetto aggregativo. La definizione dell’organigramma del futuro comune è un tassello centrale della riorganizzazione amministrativa del futuro comune e del lavoro di Tiziana Cappelli. Un lavoro che parte da una considerazione: i collaboratori dei singoli comuni sono la risorsa più importante del comune aggregato e, in fondo, i primi interessati dagli effetti dell’aggregazione. È quindi fondamentale coinvolgerli attivamente. A tal scopo, tutti i collaboratori sono stati intervistati individualmente e a ciascuno di loro è stato chiesto di compilare dei questionari anonimi per raccogliere informazioni in merito alla loro motivazione e alla percezione del clima di lavoro. «All’interno di un comune piccolo, i collaboratori svolgono delle attività piuttosto diversificate e in modo indipendente, questo è emerso come un elemento motivante. Mantenere la motivazione dei collaboratori è uno degli aspetti più delicati», nota Tiziana Cappelli. Le interviste e l’analisi dei profili individuali sono servite a capire come costituire l’organigramma e trovare la giusta collocazione per ciascun collaboratore, a partire dalla figura del segretario comunale, la cui designazione può provocare, in certi casi, anche delle tensioni. Ma non sempre: nel caso di Tresa, gli stessi segretari comunali hanno proposto un nome di comune intesa. In gruppi di lavoro per blocchi di servizio, ciascuno dei quali guidato da un «ex» segretario comunale, è stata poi svolta un’analisi dei compiti, al fine di mettere a confronto le esperienze in ogni comune e stilare un catalogo delle attività per ogni servizio. «La mia etica professionale mi porta a credere che i dipendenti vanno valorizzati e messi nelle migliori condizioni possibili per far fiorire il loro potenziale», ribadisce Tiziana Cappelli. «Per mantenere viva quella motivazione legata al margine di autonomia individuale, a ciascun collaboratore sono stati assegnati degli ambiti di responsabilità, una linea seguita per tutti i profili. Sulla carta sembra tutto perfetto, nella pratica, il mansionario può non corrispondere, o non corrispondere subito, alla realtà del nuovo comune. È importante seguire l’evoluzione dell’organizzazione del comune e adeguare strada facendo alle necessità specifiche o alla luce di nuove situazioni che non potevano essere previste. Sarà interessante per esempio risomministrare dei questionari ai collaboratori a distanza di un anno dalle elezioni.» Un periodo di aggiustamento e di assestamento va infatti preso in considerazione prima che il comune trovi una vera stabilità operativa. «Le prime elezioni non sono mai un punto di arrivo, ma un punto di partenza, un confronto con ciò che prima si è solo potuto ipotizzare», considera Tiziana Cappelli. Il comune aggregato saprà guadagnare nuovi politici di milizia? Secondo Tiziana Cappelli, non si può valutare l’effetto politico di un’aggregazione dopo le prime elezioni. Nemmeno deve sorprendere che il primo Municipio di un comune aggregato sia composto da sindaci o municipali degli ex comuni – persone che avendo partecipato al processo aggregativo potranno anche assicurare una certa continuità. «In seguito, tanto farà la capacità dell’Esecutivo di coinvolgere l’organo legislativo e di renderlo compartecipe nel processo decisionale. Metter in atto strategie di partecipazione e di coinvolgimento della cittadinanza; creare un tessuto associativo effervescente e promuovere un senso di appartenenza sono elementi che potrebbero poi tradursi in una maggiore vivacità politica: ecco perché comunicazione e partecipazione sono ambiti in cui vale la pena investire sin da subito.» Luisa Tringale

Fine della corsa per l’asfalto recuperato? Non deve essere così! L’asfalto recuperato è una preziosa materia prima secondaria: il riciclaggio e il riutilizzo possono chiudere i cicli, proteggere il paesaggio e conservare le risorse naturali. Tuttavia, la pianificazione dei progetti di costruzione stradale è complessa e richiede molto know-how. Una nuova linea guida aiuta i costruttori e apre la strada a una pianificazione rispettosa delle risorse nella costruzione delle strade. Quando le strade vengono riparate o ricostruite, l’asfalto recuperato viene estratto in grandi quantità. Tuttavia, l’asfalto recuperato, che contiene circa il 5% di bitume e il 95% di roccia, non dovrebbe essere considerato come un rifiuto. Piuttosto, dovrebbe essere considerata una preziosa materia prima secondaria da riutilizzare nel modo più puro possibile. Soprattutto nelle reti stradali comunali e nel settore privato c’è l’opportunità di utilizzare l’asfalto riciclato nei progetti di costruzione di strade, perché i requisiti di costruzione, in questi ambiti, sono meno restrittivi rispetto alle strade cantonali e statali molto trafficate e più sollecitate. In diversi progetti pubblici è già stato riutilizzato asfalto riciclato per la costruzione e il risanamento di strade, ad esempio: il rifacimento del tratto stradale da Oetwil a.L. a Würenlos con l’inserimento di una pista ciclabile e il rifacimento del tratto da Forel a Mollie-Margot nel Cantone di Vaud. E le città come Berna, Küsnacht, Uster e Zurigo hanno scelto l’asfalto riciclato per le strade principali di quartiere. La linea guida «Migliore pratica nel riutilizzo dell’asfalto di recupero e l’uso di asfalto a bassa temperatura» fornisce agli imprenditori un importante supporto che li guida attraverso le varie fasi della pianificazione e realizzazione dei progetti di costruzione stradale. In definitiva, la linea guida mira a promuovere le miscele riciclate con un’alta percentuale di asfalto rigenerato e asfalto a bassa temperatura nella costruzione di strade – senza incorrere in ulteriori rischi di qualità. Diversi esempi pratici sono elencati nella guida alle buone pratiche. Ricciclaggio materiali costruzione